民辦高等教育健康發展面臨的問題與對策

編輯：來源：1052人閱2021-04-21 14:54:44

——參加社中央民辦高校調研

民辦高等教育健康發展面臨的問題與對策

九三學社江西省委員會

（2020年6月）

從1982年的憲法規定到1987年的《關于社會力量辦學的暫行規定》，從1993年《中國教育改革和發展綱要》到1997年《社會力量辦學條例》，從2003年的《民辦教育促進法》再到2016《民辦教育促進法》的修訂及2018年實施條例的頒布，我國民辦教育政策大致經歷了允許辦、限制辦、支持辦和鼓勵辦四個階段。當前盡管處于“鼓勵辦”階段，但這種鼓勵并沒有為民辦學校帶來良好發展環境。在鼓勵的表象下，民辦學校的外在限制與干擾看似減少了，但各級政府及相關職能部門在政策實施和管理過程中，由于政策文本的模糊性和政策裁量權的自由性，困擾民辦學校尤其民辦高等學校發展的各種問題并未減少。

問題一：二元論思維產生的政策錯位

改革開放以來，社會團體辦學、投資辦學等民間力量開始介入教育領域，公辦與民辦這種教育二元論思維逐步形成。教育二元論思維認為公辦教育與民辦教育始終是有區別的，民辦教育必須被監督和管控，必須引導其向正確方向發展。相關職能部門戴著有色眼鏡看待民辦學校，“有罪推定”思維導致“民辦學校問題多，必須加強監管”的現象屢見不鮮。

以民辦高校規范辦學為例，部分民辦高校早已通過教育部本科教學合格評估和審核評估，正處于學科建設和內涵發展提升階段的民辦高校仍需奉規范辦學為圭臬。當前地方政府職能部門仍以規范辦學來管理民辦教育，但民辦教育政策和相關政府職能部門并未詳細界定什么是規范辦學、規范標準是怎樣、在哪些方面進行規范、如何做到規范辦學與規范管理等問題。且不同管理層級對規范辦學有不同理解，這無疑給民辦教育政策執行預留了太多不確定的執行空間，規范辦學使民辦高校感到的不是規范而是限制，較大程度上束縛了民辦高校辦學活力。

民辦高等教育起步、發展與壯大，離不開國家政策支持，而政策執行與實施涉及多個層級和眾多人員。由于二元論思維存在，不同政策主體對民辦教育政策的理解與闡釋滲入多元視角和多種意圖，在增加教育政策執行阻力的同時，使政策意圖和政策目的初衷隨著時間推移而重新定位。即使是利好政策，在執行與實施過程中也會大打折扣，甚至挫傷民辦高校辦學積極性。

問題二：二元論思維導致的地位歧視

盡管政策法規明確民辦學校與公辦學校具有同等社會地位，但由于二元論思維根深蒂固，民辦學校與公辦學校的社會地位與認可度不可同日而語。在實際辦學和現實工作生活中，不管是民辦學校的學生、教師，還是民辦學校的舉辦者、管理者都受到不同程度的岐視。民辦高校社會地位不對等直接或間接影響民辦高校的學生、教師及學生就業等方方面面。例如，民辦高校的舉辦者與管理者因業務往來與政府相關職能部門交流溝通過程中就能明顯感受到態度的傲慢與無禮，即使在與公辦高校的交往中也能體會到言語的輕視和地位的不對等。民辦高校教師在職稱評定、社會保險及退休待遇等方面采取區別對待的政策，而民辦高校畢業生在找工作就業方面受到的岐視與輕視更是嚴重，因民辦與公辦高校地位不對等導致岐視與區別對待的此種現象舉不勝舉。

誠然，民辦教育確實存在不同層面的各種問題，但正是因為教育二元論思維使得民辦高校并沒有獲得公辦高校一樣的國家支持，長期的地位不對等與辦學岐視才導致了諸多問題的出現。

問題三：被普遍忽視的社會保障功能

教育不僅有正向的顯性功能，還有潛在的隱性功能。我們大多關注教育培養人和對經濟社會發展巨大的顯性功能，卻極易忽視教育為保障民生、促進社會公平和階層流動、維護社會穩定等方面潛在的隱性功能。

從人才培養顯性功能說，僅以江西省民辦教育為例，各級各類民辦學校2019年7月在校生人數約182萬，約占全省23%；畢業生59萬，約占全省27%，不管是在校生還是畢業生，民辦教育都占近三分之一。教育部高教司吳巖司長曾指出，我國二分之一的學校是民辦學校，三分之一的學生是民辦學校的學生，四分之一的老師是民辦學校的老師。由此可見，民辦學?？芍^功不可沒。

從潛在的隱性功能說，民辦教育對于民生保障、社會公平和穩定的作用是不可估量的。2019年，全國民辦高校招生人數達到184萬，這些被民辦高校吸納的學生如果流入社會，勢必嚴重加劇社會就業壓力，蘊含大量不穩定因素。以江西某民辦高校為例，每年招收1萬人左右，多數學生都是來自農村或小城鎮，大部分學生都是窮人家的孩子。這些孩子上不了公辦高校，不是因為他們不聰明，而是他們無法享受良好的學前教育和基礎教育。民辦高校招收這些學生，無疑起了一個社會托底的作用，所謂扶貧先扶志，扶志先扶智，在當前教育扶貧背景下，民辦高校托起的是一個個普通家庭的希望，他們對未來的希望也即是國家未來的希望。從這個意義上講，關心支持民辦高校發展，就是關心社會發展，維護社會穩定。

問題四：新冠疫情后的生存與發展

新冠疫情對全球經濟社會發展產生巨大影響，我國也不例外。在此背景下，民辦教育受到較大沖擊。因為民辦學校完全靠收學費維持，收費標準大大高于公辦學校，一般為3倍左右。許多民辦學校由于缺少學費來源或學費收繳困難，出現難以維持生存甚至面臨倒閉的局面。就讀于民辦學校的農村學生和城鎮貧困家庭學生，由于缺少收入來源出現繳費難的問題，勢必引起民辦學校學生較嚴重的輟學潮和大量民辦學校關閉，引發民生及相關問題的連鎖反應。

江西某民辦高?，F有學生29443人，從生源結構上分析，來自農村家庭11752人，來自城鎮普通職工家庭17691人，2019年有5000多名學生因家庭困難緩交、減免學費，預計今年下半年交不起學費的學生將達到6000人，也即是說疫情背景下民辦高校的學費收入將減少近1億元，該校在學費預收入銳減情況下，就讀于民辦高校的大部分學生將面臨巨大經濟壓力而輟學或無法繳納學費而面臨失學，可能會引發一大波輟學潮和失學潮。

問題五：分類管理的艱難選擇

分類管理政策已經出臺近三年，但修正案通過后，分類管理政策并沒有如預想的那樣得到順利實施，即便“營非登記”也僅在個別省市實施了，全國絕大多數省、市、自治區尚未出臺登記辦法和要求，只有極少數民辦高校進行了“營非選擇”登記，絕大多數都在觀望中。

（一）營利性選擇的艱難

目前，我國民辦高校投資辦學性質仍未發生大改變，舉辦者營利動機客觀存在。分類管理政策為民辦高校發展設置營利性道路，而且分類管理政策的動議者相信，分類管理會從制度安排上有利于提高民間資本投入教育的積極性，從而有利于促進民辦教育的發展。但實際上，情況遠比想象的更復雜。從法律規定看，選擇營利性學校似乎并沒有什么障礙，但法律只作了原則性規定，并沒有對與營利性選擇的相關問題作出明確具體安排，選擇面臨諸多困難。很多民辦高校舉辦者甚至認為選擇登記為營利性高校無異于自己終結辦學。

一是資產清算方式不確定。選擇營利性后的第一件事就是要對民辦高校資產進行清算，民辦高?；蚺e辦者應當繳納土地使用費、收入所得稅等法律規定的各種稅費。在民辦非企業登記中，民辦高校及其舉辦者往往享受了無償使用或低價使用教育用地的優惠，辦學收入也享受了稅收減免優惠。民辦高校資產既有舉辦者直接投入，又有辦學盈利積累，還有政府各種稅費減免的沉淀。在資產清算方式不明的情況下，貿然選擇營利性高校登記，很多高?？赡苊媾R實有資產不足以充抵應繳納的各種稅費，或者繳清應繳納稅費后不足以維持辦學需要的窘境。

二是優惠政策不確定。法律對非營利性學校辦學給予了與公辦學校同等政策待遇，但對營利性學校的優惠往往只是原則表述，比如，依法、按照國家規定、按照委托協議、依照國家有關法律法規等，但這些法律規定、國家規定、委托協議等大多是缺位的。目前民辦高校享有的優惠政策都是基于民辦非企業辦學的優惠。在相關優惠政策未出臺前，民辦高校舉辦者難以作出選擇。

三是營利前景不確定。選擇營利性學校的目的是為了營利，營利包括短期營利和長期營利。對舉辦者而言，短期營利有助于增強信心，保持辦學投入，堅定對長期營利的預期。盡管《民辦教育促進法》規定：“營利性民辦學校舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理”，由于清算政策和優惠政策不明，營利性民辦高校的營利前景不可預計。在這種情況下，舉辦者即便有營利性選擇的意愿，也不敢輕易作出決定。有的甚至將民辦高校出售或轉手，僅2019年7月，就有5所民辦高校被出售，共涉金額43.8億。多所民辦高校出售價超過10億，其中，山東某高校以14.92億出售90%收益權，被稱為民辦高等教育并購史上最大一筆單體交易。

四是辦學名譽受損失。在出臺分類管理政策之前，民辦高校舉辦者都被視為公益事業從業者，不少被選為各級人大代表或政協委員。分類管理政策將民辦學校舉辦者營利目的和行為公開化，而且直接以營利性和非營利性來界定學校性質，從理論上講并無不妥，且可能有助于建立民辦學校運行與監管的兩種體制。但實際上，一旦民辦高校的舉辦者選擇營利性辦學，他不僅將陷入營利無保障困惑之中，而且將失去辦學的社會道義基礎，影響學校招生辦學。

（二）非營利性選擇的艱難

民辦高校以投資辦學為主體，舉辦者大都抱有營利目的，照理說他們應當選擇營利性登記。事實上，由于營利的不確定性不僅使他們舉棋不定，而且使他們不得不做好選擇非營利登記的心理準備。盡管分類管理為民辦高校預設了兩條道路，但毫無疑問，不論是政策的動議者還是社會公眾都不希望民辦高校舉辦者選擇營利性。但要讓舉辦者真正邁出非營利性選擇這一步，其難度不亞于選擇營利性辦學。

一是以往投資及累積資本獎勵或補償政策不明確。根據分類管理政策，選擇非營利性辦學，意味著舉辦者將自己直接投資民辦高校的資本及辦學過程中累積起來的資本都要捐贈給民辦高校法人。捐贈完成后，民辦高校成為非營利性高校，舉辦者不能以任何方式控制和支配民辦高校法人資產?；仡櫸覈褶k教育 30 余年來辦學歷程和各種模式，不難作出一個基本判斷，即我國民辦教育基本特征是投資辦學，而不是捐資辦學，舉辦者大都是投資者。一些辦學歷史比較長的民辦高校資產總值（固定資產加無形資產）達幾億、十數億甚至數十億，舉辦者如果選擇非營利登記，這就意味著他不再擁有對這些資產的支配權。然而對于舉辦者從投資辦學到捐資辦學的角色轉換，無異于讓他們捐出了全部身家。目前缺乏對捐資辦學舉辦者和民辦高校的政策激勵?！睹褶k教育促進法實施條例》第 38 條規定:“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策?！钡珖叶悇詹块T制定的《關于教育稅收政策的通知》規定:“對學校經批準收取并納入財政預算管理或財政預算外資金專戶管理的收費不征收企業所得稅?！币簿褪钦f，即使是捐資舉辦或不要求合理回報的民辦高校，也無法享受稅收優惠政策?！睹褶k教育促進法》規定：“國家鼓勵捐資辦學。國家對為發展民辦教育事業做出突出貢獻的組織和個人，給予獎勵和表彰?！钡珜τ谶@種從投資辦學到捐資辦學的行為，政府并沒有明確的鼓勵政策，即便對于作出突出貢獻的組織和個人的獎勵和表彰，也還只是法律承諾，缺少具體表彰激勵辦法。

二是非營利性高校發展前景不確定。舉辦者都希望自己所舉辦的民辦高校發展好、前景光明，選擇非營利性高校登記更是希望學校持續健康發展，以擴大辦學公益性。這也是分類管理政策主要目的所在。非營利性民辦高校能否得到持續健康發展取決于多種因素，但充足的辦學資金和師資隊伍穩定無疑是兩大關鍵要素。首先，關于辦學資金。《民辦教育促進法》規定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學?！薄胺菭I利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定?！薄翱h級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人?！痹谶@些規定中，除了舉辦者不得取得辦學收益是剛性的外，其他規定和要求都難以增加非營利性民辦高校辦學經費收入。民辦高校收費放開后，非營利性民辦高校收費不可能高于營利性民辦高校；政府可以設立專項資金，前提是政府財政要拿得出來。從各省市自治區政府財政收入情況看，至少在短期內除了個別省級政府可能撥出財政?？钯Y助民辦高校外，絕大多數省級政府財政都難以做到。更何況公辦高校辦學經費緊張的問題還未得到明顯緩解。政府資助民辦高校辦學的一般做法就是按生均撥款給民辦學校。從我國已出臺“營非登記”辦法的省份來看，尚無一個省份制定非營利性民辦高校生均撥款政策或在辦法中確定生均撥款要求和標準。其次，關于教師。民辦高校師資隊伍的穩定與教師的地位和待遇密切相關。對此法律規定：“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位?！薄懊褶k學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益，并為教職工繳納社會保險費。國家鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險?！彪m然法律進一步確認了民辦學校教師與公辦學校教師同等的法律地位，且對民辦學校保障教師的待遇和權益提出了要求。但事實并非如此。因為非營利性民辦高校登記為“民辦非企業單位”，與登記為事業單位的公辦高校相比，民辦高校在機構屬性、人事制度、社會保險、稅收等方面優惠政策都難以落實，導致民辦高校教師與公辦高校教師法律地位及權益事實上不平等。例如，民辦高校教師購買社會保險，不能按照事業單位標準購買，而是按照企業職工標準購買。在退休后養老保險方面，相同工齡、職稱和教齡的教師，民辦高校教師退休金僅是公辦高校教師退休金的三分之一左右。此外，由于營利性民辦高?？梢蕴岣邔W費標準，從而更有條件提高教師待遇，而非營利性民辦高校受學費收入和其他經費限制，不太可能使其教師待遇具有競爭力。由此產生的影響是，民辦高校高素質教師大幅度流失，師資隊伍波動較大。

三是可捐贈對象不明確。《捐贈法》規定：“自然人、法人或者其他組織可以選擇符合其捐贈意愿的公益性社會團體和公益性非營利的事業單位進行捐贈。捐贈的財產應當是其有權處分的合法財產?！泵褶k高校舉辦者捐資辦學是值得鼓勵的善舉，如果他們捐贈的是現金或個人所擁有的動產和不動產，是沒有疑問的。但是，如果他們所捐贈的是民辦高校本身，或是民辦高校經資產評估的資產（含動產和不動產）總值，情況就復雜了。首先，《民辦教育促進法》規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權?！薄懊褶k學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占?！狈伤Q的“任何組織和個人”應當包括舉辦者，如果是這樣，舉辦者在不能對民辦高校法人財產擁有所有權的前提下，是不能將民辦學校捐贈出去的。換句話說，如果舉辦者捐贈行為成立，他就是把民辦學校捐贈給民辦學校。其次，在民辦高校資產總額中，對舉辦者而言，可能屬于他個人所有的資產，除了他從開辦到登記之前所投入資本外，還包括這些資本盈利收益和他個人經營學校所應得收入；政府劃撥或以優惠價出讓的教育用地，以及這些用地價值增值等，都不應為舉辦者所擁有。所以，即便舉辦者可以捐贈學校部分資產，他也只能捐贈前者，而不能捐贈后者。再次，在民辦學校的資產中，除了房屋、土地、設施等有形資產外，還有聲譽等形成的無形資產。一所民辦高校在轉手中動輒十數億甚至數十億元，從其實際資產看，不過幾億，高出部分主要是無形資產估值。民辦高校無形資產的產生具有復雜性，但可以肯定的是，數以千計的干部教師和數以萬計的大學生是形成無形資產的基礎。這部分資產如何計量，本身是困難的，舉辦者是否應該擁有這部分資產，并能將其捐贈出去，也是存疑的。另外，部分民辦高校還有不少債務，舉辦者是否可以將這種特殊資產連同其他資產一并捐出，也需要有明確說法。

針對上述問題，特提出如下建議：

1.摒棄教育二元論思維，破除教育二元論對民辦教育的普遍影響和深層制約，需要將停留于政策層面的鼓勵意圖轉化為良好的政策發展環境，讓政策文本上的鼓勵意愿落地為真誠的鼓勵發展，努力營造民辦高校良好的發展環境，不斷推動民辦高等教育健康發展。

2.消解教育二元論思維，破除教育二元論壁壘，必須改變公辦與民辦高校差別對待的社會地位，在管理體制機制上做到真正公平對待民辦高校與公辦高校，有效激活民辦高等教育管理體制機制的活力，持續完善國家各級教育管理體制，建立健全民辦學校內部管理運行機制，深入認識教育的本質功能，掃清民辦高校發展過程中體制機制障礙，不斷形成內外部的發展合力，保障民辦高等教育健康發展。

3.高度重視民辦高等教育潛在的隱性功能，切實發揮民辦教育保障民生、提升人力、穩定社會的社會功能，保障民辦高校對普通家庭與弱勢群體的社會兜底作用和對社會公平的兜底效應，促進社會階層的合理流動，保證社會結構的開放，在社會地位、所獲資源、政策制度方面公平公正對待民辦高校，推動民辦高校健康、穩定、持續發展。

4.密切關注疫情下的民辦高等教育的生存與發展，采取必要措施積極應對疫情對民辦高校的影響，適當給予民辦高校專項發展經費補貼，加大公共財政扶持、強化金融貸款和稅費支持、減輕社保繳費壓力、引導做好穩崗就業、保證民辦高校平穩過渡，推動民辦高等教育穩定發展。

5.在精心試點的基礎上，認真總結分類管理的經驗，盡快明確關于分類管理的具體可操作性政策。一是明確營利性民辦學校資產清算方式、優惠政策等普遍關注的焦點問題，讓舉辦者看到前景和希望，能夠沉下心來辦學。二是明確非營利性民辦學校相關獎勵和補償辦法、捐贈對象等關鍵問題，讓舉辦者消除政策疑慮，作出理性選擇。

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