做實鄉村基層治理 鞏固脫貧攻堅成果
——興國會昌脫貧攻堅民主監督專題調研報告
做實鄉村基層治理 鞏固脫貧攻堅成果
九三學社江西省委員會
九三學社贛州市委員會
隨著我省25個貧困縣、3058個“十三五”貧困村全部實現脫貧退出，鞏固提升脫貧攻堅成果的艱巨任務接踵而至。脫貧不易，守成更難。防止脫貧返貧，固然比脫貧摘帽更具挑戰性和持久性。鞏固提升脫貧攻堅成果，不僅要持續推進特色產業基地建設、農村生產生活基礎設施建設，持續改善農村人居環境，大力提升公共服務能力，尤其不可或缺的是做實基層治理、提升自治水平。
為深入了解基層治理與鞏固提升脫貧攻堅成果現狀，5月25日至26日，我們分赴會昌、興國，開展“以黨建為統領、自治為目標、法治為保障、德治為基礎的‘一統三治’鄉村社會治理模式在鞏固提升脫貧攻堅成果過程中如何發揮作用”專題調研。
一、基本情況
近年來，興國、會昌深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持黨建引領，以加強農村基層黨組織建設、鞏固黨的執政基礎作為主線，貫穿脫貧攻堅和鄉村基層社會治理始終，探索推進三治融合共建，為實施鄉村振興戰略、打贏脫貧攻堅戰提供有力保障，也為鞏固提升脫貧攻堅成果夯實了一定基礎。
一是在黨建引領下，進一步完善各項規章制度，激發自治活力。兩縣將鄉村基層治理工作與黨委、政府社會治理工作充分融合共建，進一步完善組織架構，制定出臺了系列文件并輔以考核抓手，廣泛調動各級黨員干部行動自覺性。出臺《基層黨組織規范化建設的實施意見》，開展基層黨組織標準化規范化建設。推廣“屋場會”，集中宣講政策、征求群眾意見建議、解決群眾實際困難，使黨組織活動場所成為黨員群眾愿意來、喜歡來的地方。基層黨員群眾形象地說：“現在鄉村房子最好的是學校，標識最明顯、人氣最旺的是村級組織活動場所”。引導制定村規民約等硬性制度章程，完善農民訴求表達和利益協調機制，調動群眾參與積極性，強化自我教育、自我管理、自我服務意識，初步形成了民事民議、民事民辦、民事民管的基層協商格局。
二是在黨建引領下，進一步強化法治思維方式，強化法治保障。兩縣均能做到用法治思維推進社會治理，用法治方式破解難題。一是把法治扶貧與化解矛盾糾紛相結合，通過人民調解把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態；二是結合農村法律明白人培養工程，免費為貧困群眾提供法律服務,對有法律需求的貧困戶一律實行法律援助，讓困難群眾平等享受法律保護；三是通過以案釋法方式，進一步提升群眾對扶貧相關政策的知曉率和對扶貧工作的滿意度，引導貧困群眾通過學法用法，遵規守法，勤勞致富。
三是在黨建引領下，進一步發揮道德引領作用，凝聚精神力量。興國縣開展鄉風文明行動,打造新時代文明實踐中心（所、站）；廣泛設立身邊好人榜、道德紅黑榜，通過召開屋場會、小組會、村民議事會等，組織群眾集中評議身邊好人、脫貧奮進之星、最美家庭、清潔家庭、好婆婆、好媳婦等先進典型；充分發揮紅白理事會、志愿服務隊、村規民約作用，探索建立道德激勵約束機制。會昌縣從2015年開始，持續開展“最美”系列評選表彰活動，積極開展“百善孝為先”主題教育和老人住老房問題專項整治活動，遏制高價彩禮，廣泛開展道德評議活動，組織扶貧文藝宣傳隊精準開展脫貧攻堅文藝演出，宣傳先進典型，鞭策黑榜人員。
二、共性問題
隨著城鎮化推進，農村人口加速向城鎮聚集，農村常住人口急劇減少，農村社會結構發生深刻變化。近年來，我們在全省多地調研發現，目前農村仍存在四個危險，即黨的組織弱化危險、村風民風退化危險、法治意識淡化危險、村民自治虛化危險，如不加強治理，勢必嚴重制約脫貧攻堅成果的鞏固與提升。
（一）黨的組織弱化危險
在我省乃至全國不少地區，農村基層黨組織建設不同程度存在“一不、二化、三斷、四大”現象：青年農民不愿入黨；現有黨員年齡老化、能力退化；黨員隊伍年齡斷代、知識斷層、工作斷茬；支部書記、村委會主任的產生與村莊大、家族大、勢力大、關系大密不可分。一些農村黨組織存在缺乏能人、后繼無人的風險，有的農村黨組織長期不過組織生活，除了黨員村干部外，普通黨員很少參與組織活動，黨員身份意識日益淡化，黨支部的戰斗堡壘作用和黨員的旗幟引領作用難以發揮。
例如，興國縣現有農村黨員14522人，占農村人口2.0%。其中：35歲以下25.3%，36～60歲33.1%，61歲以上41.6%；大學本?？?/span>19.0%，高中（中專）29.8%，初中以下51.2%。會昌縣現有農村黨員7101人，占農村人口1.7%。其中：35歲以下19.1%，36～60歲39.4%，61歲以上41.5%；大學本?？?/span>9.4%，高中（中專）占32.7%，初中以下57.9%。我們調研走訪兩縣4個行政村，黨員人數均在30～40名之間，每個自然村僅有黨員2～3名。在某村部召開座談會時，居然有2位年過七旬的村小組長來參會。問其原因，有能力的中青年都出去了，留在家的要么干不了，要么不愿干。懂技術、懂市場、懂營銷，能帶動致富、示范引領的黨員干部屈指可數。
上述現象產生的原因有多方面：一是經濟社會發展導致生活成本提升，迫使農村青壯年勞動力離開家鄉進城務工，年輕人對政治上沒有要求，只想著賺錢蓋房娶妻改善生活，沉不下心參與鄉村振興建設。二是少數村支部書記和老黨員存在“武大郎開店”的狹隘思維，因擔心自己的位置被搶，不愿發展能力強的年輕人入黨。三是各級財政針對基層干部的政策補貼吸引力低，基層工作抓落實的勞動付出與收入回報不成比例，低待遇難以吸引人、留住人。
（二）村風民風退化危險
2013年前，爭當貧困戶現象還不多見。隨著國家對脫貧工作日益重視，各項利好政策不斷實施，讓貧困戶嘗到意想不到的甜頭，爭當貧困戶、不愿摘“窮帽”等歪風開始滋生。當上貧困戶很光榮、能當貧困戶有本事，在農村已成為另一種“風尚”?！爸灰F到底，政府就兜底”的負面效應日益擴大。有的裝病裝窮、博取同情，有的游手好閑、酗酒賭博，有的惡意分戶、拋老棄親，有的在上面來檢查時隱瞞收入、隱藏家電。上述現象給非貧困戶和勤勞致富家庭造成很大心理創傷。
扶貧干部“保姆式服務”也讓部分貧困戶產生思想錯位。在他們看來，你要我脫貧，就必須無條件滿足我的要求。任何與脫貧攻堅有關、無關的事情，不管政府、幫扶單位和干部能否做到，貧困戶都希望得到解決。問題解決了，他們認為是政府和干部應該做的；問題沒解決，怨氣特別大，有的甚至當面威脅干部。因此，“財產給兒女、債務歸父母、老人交政府”的怪異現象時有發生。
紅白喜事盲目攀比、高價彩禮不堪重負的現象沒有明顯改變。某行政村調查數據顯示，2017年以來，全村嫁娶39對。嫁出，收男方彩禮最低15萬元，最高27.6萬元；娶進，送女方彩禮最低15萬元（越南姑娘），最高30.8萬元。男女比例嚴重失衡也是造成高價彩禮的主要原因之一。調查統計，該行政村18周歲以上男女青年有200名，其中：女性61名，占30.5%；男性139名，占69.5%。
本次調研還發現了一個讓人哭笑不得的案例：有個中年貧困戶銀行賬戶上有七八萬存款，卻依然習慣于伸手討飯要飯，拒絕勤勞工作改善生產生活環境。村干部上門了解情況，并送去一些米油，教育他不要再去外面要飯了。他卻說，去銀行取錢麻煩，自己還要采買物品動手做飯，不如去要飯過日子自在。本案雖然是個案，但也反映了好政策養懶漢帶來的負面效應。
此外，今年早稻擴面任務重，一些鄉鎮為動員農民播種，無奈由政府出資幫助農民翻耕多年撂荒的土地。此舉在一定程度上產生了很大負面影響，老百姓不是感恩政府幫助他們翻耕土地，而是錯誤地認為只要人懶一點，政府就會掏錢幫助。
（三）法治意識淡化危險
農村城鎮化和農業集約化使農民從土地獲利期望越來越高，農民因土地問題上訪占五成，有些高達七成。由于部分農民權利主張失當，僅從個人、小團體或宗族利益出發，在利益訴求中期望值過高，信奉“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”?；鶎诱痛逦瘯@種“要挾式上訪”往往通過加大經濟補償來息事寧人，使歪風邪氣不斷蔓延。
當前農村老百姓法治意識淡化的另一種普遍現象是，當鄉村干部工作方式方法失當的時候，他們會理直氣壯地指責干部違法；而當他們自己的行為違法時，他們則以“不懂法”為由來狡辯。有些事情雖然違法，但老百姓認為是合情合理的，法律不應該約束他們。
（四）村民自治虛化危險
從目前情況看，經過掃黑除惡專項斗爭和推行村黨支部書記、村委會主任一肩挑，黑惡勢力、家族勢力滲透村委會選舉和村級事務管理的現象得到一定遏制，但村民自治虛化現象仍不同程度存在。主要表現為：
一是一些村干部缺乏公開意識，對村民普遍關注的熱點、難點問題，或不公開，或避重就輕。由于信息傳播渠道增多，黨和國家的惠民政策能夠快速從中央傳達到農村，部分鄉村干部仍習慣于通過信息截流封鎖或歪曲國家政策，加深了村民的不信任，使矛盾不斷激化。
二是各種村民自治理事會作用難以發揮。理事會負責人大多由村干部兼任，是典型的“多塊牌子一套人馬”。由于村干部要完成上級布置的各種任務本身十分艱難，難以顧及理事會的事情。加之一些地方，群眾對村干部不信任，進而對理事會不信任、不支持、不參與。由理事會牽頭制定的村規民約，大多寫在紙上、掛在墻上，老百姓不理會、難遵守。
三、工作建議
習近平總書記多次強調，要夯實鄉村治理這個根基，讓農村社會既充滿活力又和諧有序。當下只有把鄉村治理這個農村經濟社會發展的軟實力做強，把這項基礎性和關鍵性工作做實，才能最大限度調動基層干部群眾鞏固提升脫貧攻堅成果的積極性、主動性、創造性，實現從“貧困光榮”到“脫貧光榮”“返貧可恥”的觀念轉變。
（一）強化黨建統領，夯實堡壘與旗幟作用
聚焦打好基層黨建組合拳，有效發揮基層黨支部和全體黨員在做實鄉村基層治理、鞏固脫貧攻堅成果中的堡壘與旗幟作用。
一是不拘一格選人。一個好支書能帶出一個好支部，一個好支部能帶出一個好集體。務必打破關系與勢力的怪圈，精心選拔有政治覺悟、有群眾基礎、有工作能力、有奉獻精神的“四有”青年擔當重任。要制定相應政策，讓內部挖潛的能人、返鄉歸來的賢士安得下心，使他們真正成為鄉村振興的領頭雁。同時，要建立健全村支部書記任期與考核制度，科學設定任職屆數和退出年齡，提出發展優秀年輕黨員的工作要求與目標任務，防止部分“武大郎開店”的支部書記壓制有能力的年輕人入黨。 要認真開展基層黨組織活動，讓普通黨員能過正常組織生活，保障他們的基本權利，同時履行好應盡義務，發揮旗幟作用。
二是大力培訓育人。大力實施鄉村人才培育工程，培育新型職業農民，制定出臺支持職業農民的配套政策，有效激發更多的中青年農民成長為新型職業農民。加大農村實用人才培訓力度，分期分批從鄉村選拔一批有基礎、有信心的農民進行技能培訓，提高從業水平。在此基礎上，基層黨組織要做好宣傳引導工作，吸引其中優秀分子入黨，不斷壯大基層黨員隊伍、提高隊伍整體素質。
三是創新機制留人。當前，鄉村人才問題是接地氣的人才進不來，即便進來了也留不住。要實現鄉村人氣回歸，必須創新機制，解放思想，用足政策?？梢詾榱粼谵r村的年輕人提供資金貸款和稅款優惠支持、建立農民工返鄉創業激勵機制、給到鄉村投資創業的投資人合同期內免費使用宅基地、讓鄉賢能人享有本地村民同等居住待遇等。認真落實提高村組干部待遇政策機制，嚴格兌現村組干部參與集體經濟組織領導、入股分成、收益獎勵等政策承諾，支持村級組織成員創辦、領辦村級企業，激勵村組干部把發展村級集體經濟當成自己的職責、自己的事業等。
（二）弘揚傳統美德，讓淳樸村風民風回歸
要聚焦老百姓“等、靠、要”思想的突出表現：好政策養懶漢、為利不講孝道、賭博酗酒敗家等，采取切實措施， 讓“勤勞致富、敬老愛幼、鄉里和睦”的風氣回歸鄉村。
一是完善考核機制。要把精神扶貧工作納入市、縣、鄉三級黨委、政府扶貧工作的重要內容并予以考核。只有黨政領導重視了，才能把扶志教育、感恩教育這些虛事做實。
二是大力揚善抑惡。要長期開展“最美”系列評選表彰活動，充分發揮“中國好人”“江西好人”引領作用。以縣（區）為單位，開展文明村落、和諧村組、勤勞家庭、孝道人家、致富有道、教育有方、自強不息、整潔庭院等評比活動，大張旗鼓宣傳表彰。要通過電視、廣播、微信公眾號、微信群等途徑大膽曝光拋老棄親、好吃懶做、酗酒賭博等丑惡行為，將相關責任人列入“黑名單”，并采取相應制約措施。
三是弘揚傳統文化。要加強宗祠文化建設引領，重點宣傳仁義禮智信等傳統美德。同時搞好農村墻壁文化宣傳，讓“勤勞致富光榮、尊老愛親高尚；賭博酗酒害命、好吃懶做敗家”等觀念深入人心。
四是改進宣傳方式。鼓勵記者多深入貧困地區調研采訪，多報道勤勞脫貧、產業致富、身殘志堅、敬老愛親的先進典型，多講脫貧主體的感人故事，激發貧困群眾內生動力。同時，對一些名稱作必要的修改。例如，各地都建了一些扶貧車間，現在已經脫貧了，再用這個名稱則不合時宜，脫貧之后是如何致富的問題，如將扶貧車間更名為致富車間，對群眾更有激勵作用。
（三）加強法治宣傳，增強學法守法意識
堅持該政府管理的由政府依法管好、該群眾自治的由群眾自己負責的原則，發揮法治對鄉村基層社會治理的保障作用。
一是樹立法治思維。要以法治方式鞏固提升脫貧攻堅成果。首先要對基層黨員干部、扶貧工作者開展法律培訓，強化其法治觀念，把法治觀念貫穿于精準扶貧和鄉村振興戰略中，學會用法治思維理性參與市場競爭。
二是開展法律幫扶。深入推進“一村一法律顧問”制度，大力培養農村“法律明白人”，建立法制輔導站和農村法律援助聯系點，發放便民法律服務聯系卡。動員法律顧問和法律明白人深入村集體經濟組織、脫貧致富車間、農戶家中以及田間地頭，以案釋法，重點宣傳與百姓生產生活相關的法律知識，強化全民契約精神。鼓勵新媒體積極拍攝接地氣的鄉村法治題材電視劇，循序漸進，潛移默化中提升基層群眾法律素養。建立村規民約審查制度，重點審查村規民約的制定主體是否是村民會議、村規民約是否是全體村民的共同意志的體現、村規民約的內容是否與國家法律相悖等內容。
三是強化科技支撐。持續強化網格化管理的科技支撐，對治安等問題的高壓打擊態勢，特別是針對農村基層的電信詐騙、網絡賭博、毒品犯罪以及宗族勢力干預村兩委選舉等違法行為的嚴厲打擊，同時要持續凈化網絡空間，高度警惕傳播裂變性較強的網絡謠言等有害信息傳播蔓延引發社會性問題。
四是建立聯動機制。全面推行農村志愿調解長效機制，建立法院、司法局、律師協會、志愿者組織聯動機制，推動志愿調解與訴訟無縫對接，為即將進入訟訴渠道的糾紛化解設置緩沖地帶，同時完善志愿調解工作規則，建立激勵機制，從根源破解農村糾紛缺管理、缺經費、缺緩沖、缺信任困局。
（四）做實自治文章，調動各方面積極性
以管理創新激活農村經濟活力，以制度創新改善農村生產關系，以機制創新調動各方面積極性。
一是探索多元民主自治模式。河北肅寧模式證明，公眾參與度越高，社會越和諧穩定。該縣立足“三農”實際，推行基層黨組織、民主組織、經合組織、維穩組織全覆蓋，使“分散”的農民重新組織起來，廣大農民以主人翁姿態參與決策和管理，形成了“黨組織提議、村代會決策、村委會執行、村監會監督”的多元民主化農村社會管理模式。
二是樹立管理就是服務理念。基層干部要服務農村經濟建設，摒棄“等、靠、要”思想，多形式、多渠道帶領群眾勞動致富，從源頭上解決農村社會發展問題；要服務農村公共事業，大力改善生產生活環境，從基礎上解決農民安居樂業問題；要服務農村特殊人群（空巢老人、留守婦女、留守兒童等），穩定民心，從心理上解決外出務工農民的后顧之憂。
三是全方位接受老百姓監督。凡涉及村民利益之事，決策前需征求群眾意見，執行中需接受群眾監督。對征地拆遷、工程招投標、宅基地審批、村干部工資補貼、村務開支等都要公開。建立村主要干部屆中及離任審計制度，對違法違紀問題嚴肅處理，取信于民。
四是暢通群眾利益訴求渠道。時下農村征地拆遷、環境污染、低保戶評定等矛盾糾紛層出不窮。這些沖突如處理不及時，隨時引發越級上訪和群體事件。因此，必須創建公平有效的利益訴求渠道，將相關群體的利益訴求納入和平協商的機制軌道。充分發揮社團組織的調解作用，把觸角深入到群眾心理的深處，變“硬約束”為“軟約束”，變“應急性”為“日常性”，變“事后干預”為“事前預防”，不斷矯正失衡的群體心理，化解各種社會矛盾和風險。要拓寬社情民意渠道，通過各種途徑準確把握民眾心理、民眾情緒、民眾訴求，掌握各種動態信息，及時與政府、司法機關溝通，適時調整各種利益關系，使絕大多數矛盾和糾紛化解在萌芽狀態。
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