完善機制 優化供給 不斷滿足人民多層次養老需求
——2020年統戰大調研報告
完善機制 優化供給
不斷滿足人民多層次養老需求
九三學社江西省委員會
2020年12月
中共十九屆五中全會強調，推動養老事業和養老產業協同發展，健全基本養老服務體系，發展普惠型養老服務和互助性養老，支持家庭承擔養老功能，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，健全養老服務綜合監管制度。
省委省政府十分重視養老服務體系建設?！督魇○B老服務體系建設發展三年行動計劃（2019-2021年）》（以下簡稱《三年行動計劃》）提出，充分發揮政府主導作用和社會力量主體作用，全面構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，努力打造具有江西特色的全國康養高地。
有研究認為，中國社會養老需求總體呈現9541狀況，即90%為居家養老、5%為社區養老、4%為機構養老、1%為高端養老。我省《三年行動計劃》在目標方向上符合十九屆五中全會精神，但需結合“十四五”規劃進一步推動養老事業與養老產業協調發展，不斷滿足人民多層次養老需求，積極應對人口老齡化。
為了解我省養老服務體系建設現狀、成功做法及困難不足，我們組成調研組深入南昌、新余、宜春和萍鄉等地進行廣泛調研?，F將情況匯報如下。
一、我省養老服務體系建設取得成效和成功做法
《三年行動計劃》實施一年來，全省新增養老機構143家，總數達1976家；新增有效床位供給3.7萬張，累計達16.3萬張，其中社會力量運營床位達到6.8萬張，占比41.7%；新建或改造護理型床位3萬張，累計達6.54萬張；新增城鎮居家和社區養老服務設施1123個，累計達1923個；95個縣建成或在建縣級福利院，82個縣3300多人實現特困失能人員集中照護；新增社區嵌入式養老院285個，完成三年目標的23.8%。
南昌市于2019年12月頒布《南昌市居家養老服務條例》，將居家養老服務工作落實情況納入政府績效考核范圍。2020年，市級財政共安排5700萬用于養老服務工作，其中2900萬元用于政府購買居家養老服務，2000萬用于開展助餐服務，800萬用于支持養老服務機構建設運營補助。2019～2020年，共安排市級福彩公益金5850萬支持養老服務體系建設。
新余市統籌推進養老事業和產業發展，先后出臺《新余市政府關于加快發展養老服務業的意見》《新余市政府辦關于在全市城市社區推行居家和社區養老服務工作的實施意見》等一系列政策措施，逐步構筑“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”多層次的城鄉養老服務體系，探索公建民營、民辦公助、PPP合作、購買服務等多種運營方式。目前新余市共有各類養老機構73所，其中公辦養老機構33所，民辦養老機構40家。養老機構床位數7208張，入住老人3385人，工作人員735人。
宜春市按照“兜底線、織密網、建機制”的要求，積極完善養老服務體系，提升養老服務質量、健全養老服務機制。截至目前，全市共有養老服務機構242家，其中：敬老院182家、福利院10家、民辦養老機構50家，共有床位3.76萬張，其中護理性床位1.13萬張。全市居家養老服務中心總數270個（含嵌入式護理院）。
萍鄉市堅持政府主導、社會參與、資源共享，不斷創新、融合、提升，被列入國家第四批居家和社區養老服務改革試點城市。截至2019年12月，全市共有養老機構81所，其中公辦養老機構55所，床位數6047張（其中綜合福利院3所，床位數340張，農村敬老院52所，床位數5707張），民辦養老機構26所，床位數6174張；全市養老服務從業人員568人。
二、存在的主要問題
盡管我省養老服務體系建設取得較好成效，但還存在不少短板，尤其是機制不夠健全、供給不夠優化兩方面突出問題。
第一方面，機制問題。
（一）政策落實機制不完善
不少養老機構負責人反映，近年來，國家及省市出臺了很多支持養老產業發展、提升養老服務水平的政策文件，但是這些政策文件大多處于原則性規定層面，與之匹配的操作性政策、工作機制不盡完善，致使不少好政策看得到摸不著。
例如，經民政部門認定的非營利性養老機構，可采取劃撥方式供地。調研發現，不僅無法劃撥用地，而且以轉讓方式供地也難以落實。床位運營補貼政策也遲遲不得落地。
互相設置前置審批導致養老機構申辦程序復雜。盡管民政部門實行了備案制，但養老機構還要面臨城鄉規劃建設、自然資源、環保特別是應急管理等部門的前置審批，有的是互相設置前提條件和門檻。
《江西省新建住宅小區配建社區居家養老服務設施和社區管理服務設施建設、移交與管理辦法》規定“新建居住小區新建住宅和老城區連片改造居民區、棚戶區項目應分別按照每百戶不少于20平方米和15平方米建筑面積配建社區居家養老服務設施，且單處用房面積不得少于150平方米”的要求落實不力，給居家養老帶來障礙。
普遍反映，社會力量舉辦的養老機構很難獲得金融部門信貸支持。
（二）市場運作機制不健全
一些地方未有效實現市場化運作，民辦養老服務機構發展緩慢。民辦養老機構相對較少，其他類型的養老機構多為政府投資設立，產權不清晰，缺乏明確的權利義務主體。原因有以下四個方面：
一是養老服務業尚在起步階段，缺乏良性市場競爭機制和有效盈利模式，部分養老機構生存困難。
二是養老服務業行業中，市場化運營需要的法規、行業標準等缺乏專業性指導，且政策制訂過程中缺乏主體互動。
三是政府大部分優惠政策面對的是非營利機構，所以現在無論是辦機構還是服務業，大部分選擇申辦民辦非營利機構，但是民辦非營利機構無法抵押貸款、連鎖經營。
四是行業組織不夠健全，難以做到行業自律。
（三）障礙破除機制不通暢
醫養結合是創新養老服務的重要抓手。截至今年6月底，全省醫養兩證齊全的醫養結合機構有105家，其中養老機構開辦醫療機構69家，醫療機構開辦養老機構36家，但是醫養結合最后一公里并未完全打通，互聯網醫療障礙也未打通。
一方面是入駐養老機構老人有迫切醫療需求。自理型老人雙人間月均2000元即可，若處于半失能或老年癡呆階段，月均消費將超5000元，亟需全面普及長期護理險，以減輕老人和普通家庭經濟負擔。
另一方面由于醫保管理機構對于醫養結合養老機構尚未形成完整合理的管理辦法和支付方式，導致老年人顧慮重重，不敢進入養老機構接受服務。以某縣某養老機構為例，2019年開展醫養結合服務并納入醫保統籌報銷范圍，每年僅被給予5萬元醫保額度。
（四）督查監管機制不給力
一是對“養老會員制”機構監管不力。2018年以來，南昌老慶祥陽光社區、天地自然養老山莊、中華情養老公寓相繼出事，給我省養老事業帶來嚴重的負面影響。對于投資養老地產會員產品的公眾而言，存在服務兌現前產品方資金鏈斷裂導致未來服務無法兌現的風險，一些不法分子利用養老地產騙取資金后跑路，使得“養老會員制”越來越多的滑入詐騙、非法集資泥潭，暴露出養老行業監管機制缺陷和監管行為失位。
二是對公辦養老機構示范性塑造不力。公辦養老機構不僅要通過一流服務和管理，為民辦機構樹立標桿，還要解決養老服務市場供給“失靈”問題，向社會提供民辦機構不愿提供的服務，在服務供需對接上發揮引領示范作用。但在現階段，公辦機構沒有與民辦機構形成合理分工，沒有找到合理定位，與民辦機構形成同質化競爭。
三是對政府資金投入效益監管不力。政府投入養老服務業的資金，尚未形成有效的資金績效考評機制，重投入、輕效益的現象較為突出。
第二方面，供給問題。
（一）社區居家養老配套服務設施供給不足
中國老年人90％以上選擇居家養老，這既是我國傳統以家庭生活方式為主的觀念所致，也是中國人口龐大的國情所致。城市老舊社區養老服務設施配套建設數量嚴重不足，新建小區養老服務設施不僅數量不足且移交流程仍未理順。少量存量養老服務設施因土地規劃、未辦理不動產登記等手續問題，難以通過消防驗收。
（二）社區機構養老個性化服務供給不足
社區養老服務機構普惠型床位多、護理型床位少，床位閑置和短缺狀況并存，社會力量運營參與度偏低。
（三）失能失智老年人護理型養老供給不足
長期以來，受體制機制、政策障礙等因素影響，醫療機構和養老機構互相獨立、自成系統由來已久，導致養老院不方便就醫，醫院又不能養老，老年人一旦患病就不得不往返于家庭、醫院和普通養老機構之間。近年來，推動醫養結合型養老機構發展，但進展緩慢。目前，全省醫養結合型養老機構僅105家，專業護理床位約2萬個，這對于全省失能失智老人140余萬人而言，簡直是杯水車薪。
（四）養老服務業所需護理人才供給不足
養老服務機構從業人員工資待遇低，招不進、留不住，有的養老機構人員流失率達到60%。目前專業護理人員嚴重缺乏且服務技能不足，從業人員多是四五十歲的進城務工人員，基本上是沒有經過專業培訓的準老人，專業化服務水平不高，大多只能進行日常性的生活照料，很難為老人提供全方位、高質量服務。隨著“醫養結合”養老產業發展，這些護理人員遠遠不能滿足醫養結合專業技能要求。
此外，養老領域人才數量缺乏，高學歷人才稀少，現階段年輕人服務老年人意愿較低，難以滿足社會需求。
三、工作建議
第一方面，完善措施，狠抓落實，加強督查。
1.認真梳理我省支持養老服務業發展的相關政策，對政策存在的部門相互制約的現象給予糾正，對優惠政策相關部門落實不力的問題進行督查，推動好政策落地生效。
2.完善工作舉措，理順公建民營養老機構有關自然資源、住建（規劃）、民政和國資等部門的設計、改造、配建、移交流程，在驗收環節同步移交到民政部門，由民政通過公開招投標方式交由中標的社會力量運營。鼓勵商業銀行探索向產權明晰的民辦養老機構發放資產（設施）抵押貸款和應收賬款質押貸款。探索允許營利性養老機構以有償取得的土地、設施等進行抵押融資。支持商業保險機構舉辦養老服務機構或參與養老服務機構建設和運營。
3.市場監管局標準化部門，根據民政部今年八月修訂通過的新版《養老機構管理辦法》，制定行業標準化實施規范。 在養老服務機構建立全新智慧養老服務平臺、監管平臺和呼叫平臺過程中，為老年人提供服務全流程中，強化標準化規范化建設理念。
4.調整制約醫養結合工作推進的關鍵政策。財政、衛生健康、市場監管、社保、醫保等有關部門共同制定醫養結合行業標準，明確醫養機構提供醫療的服務標準和收費標準，避免過度醫療。將符合條件的醫養結合機構中的醫療機構納入醫保統籌報銷范圍。將老年醫保個人賬戶擴展至預防、健康教育、健康促進、失能護理等方面。對入住醫養結合老年護理機構的困難家庭失能老人，在現行醫保報銷基礎上，可設定一定醫療保險基金報銷比例。政府建立差異化、階梯式的補貼體系，并適當提高補助標準。積極推進長期護理保險，設定具體承擔的項目及保險基金。在長護險未全面推開前，針對醫養結合養老服務床位，在醫?；鸾Y余區域，財政給予支持。這樣既有利減輕老年人的壓力，同時通過內部支付優化（養老機構支出遠低于醫院支出），又能提高醫?；鸬氖褂眯?。建立更加科學的醫保監管體系，利用信息化手段、大數據技術嚴厲打擊套取醫保資金的行為。
5.由政府牽頭為養老機構購買養老院綜合責任保險和養老床位責任險，對殘疾或身故責任、醫療責任、殘疾用具責任、身體骨折責任、住院津貼、施救費用等劃分具體保障類別，并設定具體事故保險限額，制定保險責任標準，做到養老機構責任保險全覆蓋。
6.嚴格執行國務院辦公廳《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》和民政部《關于進一步做好養老服務領域防范和處置非法集資有關工作的通知》精神，對全省會員制養老機構開展一次全面檢查，嚴格防范以養老服務領域“會員卡”、“預付費”、“投資養老公寓”等名義可能涉嫌非法集資行為，及時發布風險提示，加強金融知識普及。依法嚴厲查處養老機構在收取保證金、辦理會員卡和發行金融產品等活動中的違法違規行為。
7.借鑒北京經驗做法，制定《江西省養老機構監管辦法》，明確監管主體和監管職責，實行養老服務管理部門信息共享。
第二方面，依法推進，補齊短板，優化供給。
1.持續深入推進居家養老服務中心建設全覆蓋，補齊短板，完善設施。嚴格落實《江西省新建住宅小區配建社區居家養老服務設施和社區管理服務設施建設、移交與管理辦法》基本要求，對未按要求配建養老服務設施、不能同步交付使用的新建住宅小區不予竣工驗收。同時結合老舊小區改造，適當彌補養老服務設施配套短板。
2.鼓勵各地組織自然資源、住建（規劃）、民政、應急管理部門、審計、機關事務管理局和國資等部門聯合踏勘，選取閑置辦公場所改造成社區嵌入式養老服務機構。鼓勵社區醫院拓展服務功能，為居家養老的失能老人提供醫療和護理服務。
3.結合國家衛生健康委等部門《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》文件精神，盡快出臺我省實施方案，建立長效機制，推動醫療衛生機構主動對接養老機構或自建醫養結合養老機構。明確公立醫院代表國資參與投資興辦醫養結合養老機構的身份定位，明確醫養結合多種合作形式（如簽約合作、服務外包、委托經營）的權責利界線，讓醫養結合有法可依、有例可遵、規模發展。加快出臺支持社會資本開辦醫養結合型護理機構的優惠政策，鼓勵民辦養老機構與醫療機構聯姻，共同發展醫養結合護理機構。
4.將省屬行政事業單位的療養院劃為國資委管理轉為養老服務機構，有效整合養老硬件設施資源，為轄區內老年群體服務。
5.加強養老服務產業市場開發，問需于老，滿足老年人個性化需求，確保產品和服務與需求相適應、匹配和能接受，增加多樣化、個性化的老年產品和服務，提升產品公信力。
6.鼓勵引導我省醫療衛生類高等院校、中等職業學校、高職、技校開設老年醫學、康復、護理、營養、心理等相關專業，強化學科建設，培養更多的養老護理專業技術人才。尤其是要強化醫養結合人才培養，將醫養結合人才能力提升項目納入繼續醫學教育推廣項目計劃，不斷完善并擴大老年醫療護理員培養與醫養結合服務培訓。
7.落實有關養老服務業培訓補貼政策，適度提高補貼標準，大力開展養老服務人員培訓，提升養老從業人員就業能力。
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