關于“后扶貧時期”亟待重視的兩個問題及對策建議

編輯：來源：1491人閱2021-04-21 14:49:45

——2019年脫貧攻堅民主監督調研

關于“后扶貧時期”亟待重視

的兩個問題及對策建議

九三學社江西省委員會

2019年是脫貧攻堅鞏固提升年，將為2020年全面打贏脫貧攻堅戰奠定堅實基礎。當前，我省脫貧攻堅正從“上半場”整體推進與全方位“大會戰”集中式減貧治理，逐步轉向“后扶貧時期”。如何應對脫貧行動中容易反彈的“硬骨頭”和可能出現的“新問題”，需要我們高度關注。為此，我們圍繞“后扶貧時期”產業扶貧與易地搬遷扶貧可持續發展問題，組織人員深入興國、會昌縣開展專題調研。

一、基本情況

近年來，興國、會昌縣委、縣政府堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，始終把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程來抓，緊盯脫貧目標，聚焦重點難點，產業扶貧與移民搬遷工作取得良好成效。

（一）全面推進產業就業扶貧

興國縣認真落實“五個一”產業扶貧模式，鼓勵村“兩委”領辦創辦產業基地或合作社。對沒有勞動能力的兜底對象，通過光伏電站、資金土地入股、財政扶貧資金折股量化為貧困戶股金等形式獲得產業收益。全縣建成農業產業基地399個，覆蓋全部行政村，帶動貧困戶增收。建成就業扶貧車間113個，全方位拓展貧困群眾就地就近就業渠道。

會昌縣堅定落實產業扶貧工作職責，明確縣鄉村三級書記抓產業。整合涉農資金，加大產業扶貧投入。按照“五個一機制”確定蔬菜、臍橙、肉牛、油茶等作為主導產業，引進和扶持農業龍頭企業、產業扶貧合作社等新型經營主體706家，與貧困戶建立利益聯結機制。培育和引導創富帶頭人289人，幫帶3480戶貧困戶。構建農業產業服務體系，組建19支技術服務小分隊赴各鄉鎮開展技術培訓和服務。

（二）多措并舉推進安居扶貧

興國縣采取易地搬遷、危房改造、維修加固、集中供養、保障房安置等方式，著力解決貧困戶住房問題。對符合條件的動員到中心鎮、中心村新建，或安置進城進園區，目前已落實1268戶6522人，其中1236戶6298人搬遷入住。對有建房能力的5681戶，實行“1+X”等危改補助政策解決，對無經濟、勞動能力的924戶，實施保障房“交鑰匙”工程。

會昌縣按照“移民搬得出、長期穩得住、逐步能致富”的工作方針，統籌規劃、多措并舉、整合資金，大力推進易地扶貧搬遷工作。截至2018年底，完成易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口719戶3827人，其中：新建移民集中安置點19個，集中安置貧困人口629戶3296人,占比86.13%；分散安置貧困人口90戶531人，占13.87%。通過實施易地扶貧搬遷工程，極大改善了搬遷群眾的生活條件，拓寬了貧困群眾就業渠道。

二、共性問題

（一）產業扶貧可持續性問題

1.產業同質化嚴重。扶貧產業主要集中于種植業、養殖業和農產品加工業等領域，不少產業扶貧缺乏規劃和特色，大多注重從項目方式切入，而忽視對縣域、鎮域扶貧產業統籌謀劃，導致毗鄰村莊、鄉鎮甚至是鄰縣、鄰市出產的農牧產品極為相似，比如：興國、會昌兩縣均將臍橙、蔬菜、油茶、肉牛作為主導產業。

2.市場競爭力不足。貧困村產業發展普遍存在市場意識不強、經營方式粗放等問題。雖然農民合作社數量在增長，但從生產規模、服務能力、經營機制、市場競爭力等方面看，運行管理還不規范，“公司+基地+合作社+貧困農戶”的格局沒有完全建立。多數產業規模小、層次不高，銷售仍以初產品為主，缺乏深加工增值、缺少品牌效應帶動。同時宣傳、營銷等手段跟不上，產業市場回報率占有率較低，產業扶貧效益大打折扣。

3.抵御風險能力弱。貧困村基礎設施建設一般相對滯后，防災減災體系相對薄弱，存在一定自然風險。由于農產品收入彈性和需求彈性較少，產業調整往往滯后于市場價格波動，潛在市場風險更難以預測和把握。像臍橙、蔬菜、油茶、制種、生豬、肉牛等農業產業，都比較容易受天氣、市場等因素影響。貧困群眾抗風險能力普遍較低，一旦遭遇自然災害或價格波動，將導致他們“雪上加霜”。

4.龍頭帶動能力弱。興國、會昌兩縣培育的龍頭企業、專業合作社等新型經營主體數量可觀但實力弱，尤其是產品精深加工型、產業鏈條完整型的主體較缺乏。調研組通過實地察看興國縣江背圩鎮蠶?；睾拖莼?，發現缺乏有帶動能力、有產業規模、有較好效益的企業。會昌縣與貧困戶聯結的扶貧合作社，大多數合作社經營困難，經營虧損或微利，根本無法起到帶動脫貧的作用。政府通過財政貼息、優惠貸款等方式誘導合作社或企業帶動貧困戶脫貧，但真正與貧困戶緊密聯結、深度融合的很少。目前新型經營主體與貧困農戶的利益聯結，多數仍以流轉貧困戶土地和臨時用工作為主要方式，真正以入股分紅和吸納長期穩定務工就業的少之又少，貧困戶直接參與產業經營管理的更是不足，相關扶貧項目結束后，貧困戶很難實現自主脫貧。

5.貧困主體動能弱。產業扶貧中“政府熱、貧困戶冷”的現象由來已久。多數貧困戶在產業發展上處于被動狀態，“幫扶單位支持什么就發展什么”“駐村工作隊要我們怎么搞就怎么搞”等坐等其成的思想十分普遍。一些地方為完成扶貧任務，直接將扶貧資金分發給貧困戶，或者把菜苗、畜禽種苗均分到戶，忽略了農戶間合作機制的建立。貧困戶主體性不能得到有效體現，幫扶單位“代位”謀劃、“越位”操作、貧困戶“缺位”等現象突出。受以前各種惠農政策、“輸血”式扶貧影響，大多數貧困戶在發展產業時，“依賴、依靠、依附”思想嚴重。大部分貧困戶對發展產業心存顧慮、擔憂較大，一些貧困戶市場導向不足，盲目跟風種養，周邊什么產業“火”，就上馬什么產業，少數貧困戶在經歷市場跌價或發展失敗后就更加不敢涉足。加上基層農技專業人才缺乏，社會化服務組織不健全，貧困戶急需的產前、產中、產后技術指導不夠，貧困群眾發展產業難上加難。

（二）易地搬遷扶貧可持續性問題

1.住房面積不適應。一是搬遷農戶居住需求與安置住房面積供給不匹配。在中國農村傳統文化中，老百姓把建房視為人生大事，不惜舉債也要建造像樣的房子，因此住房面積往往較大。一些搬遷戶特別是實行農業安置的搬遷戶，對人均25平方米的政策不理解、不滿意，對于糧食和生產工具放置、后續產業發展用房等有訴求。加上擔心安置房的產權歸屬、遷出后不適應、子女結婚和生孩子住房等，容易出現政策面積不能滿足需求的現象。二是人均建設面積是建筑面積還是使用面積沒有統一的標準?，F有政策規定“廚房、廁所、禽畜圈等房屋附屬配套生活、生產設計計入房屋建設面積”，會壓縮實際可居住的面積。加上因地理位置、氣候條件和生活習俗的差異，不少地方將生產性用房和住房連為一體，并不能嚴格區分，容易造成總建房面積超標。三是現行住房標準與脫貧后群眾后續居住需求銜接不上?，F行人均住房面積標準是針對當前經濟社會發展條件下貧困人口設計的，隨著經濟發展和貧困戶能力的提升，會對居住面積有更高、更好的需求。如果僅解決人均25平方米住房面積，很多脫貧群眾為了改善居住條件有可能會搬離安置小區，就會出現很多“空心戶”。如果有大量農戶搬離，安置小區很可能會成為低收入群體居住的“空心社區”。

2.生產生活不適應。一是產業發展對安置區的帶動效應尚未顯現。盡管在集中安置點建設方面都有相應的產業園區或經濟開發區作為支撐，但這些產業尚處于起步階段，市場前景難以預判，產業發展對安置點搬遷群眾的收入帶動效應并不明顯，如果難以實現產業促增收，一些搬遷群眾將陷入新一輪貧困。二是不同區域產業發展與安置點發展不同步。安置點建設的目的就是通過產業發展帶動群眾增收，但由于各地資源稟賦不同，每個安置點配套的產業也各不相同。位于縣城周邊安置點的產業園相比中心鎮、中心村更具有區位、交通和人才優勢，對安置點的帶動性更強，而村鎮級產業發展水平相對較低，對安置點的帶動作用較弱，這不僅關乎搬遷群眾的生計問題，而且會造成安置點之間發展不均衡。三是搬遷戶后續發展和穩定脫貧存在一定困難。經過一段時期的開發式扶貧和易地扶貧搬遷，必須搬遷的人口逐漸減少，同時隨著農業可利用資源減少，易地扶貧搬遷將越來越依賴非農就業。大規模集中統一安置地對勞動力的吸納容量有限，搬遷戶集聚容易造成整個就業市場壓力驟增。由于貧困戶自身文化素質水平低，多數搬遷戶只能從事收入低、不穩定、無保障的臨時性工作。雖然目前正設法通過多種途徑解決搬遷群眾生活、就業和發展問題，但如何強化后續幫扶措施，注重環境、產業、政策的可持續性，是必須面對的又一難題。

3.社區融入不適應。一是社會交往存在空間隔閡。扶貧搬遷安置點多數設在縣城或中心鎮的邊緣地帶，與市區有一定距離，且安置點基本是從不同地方搬遷來的貧困戶和農戶，這種安置方式導致該群體在搬遷后的社會交往僅限于簡單“同質群體”的增加，與周邊市民的交往非常有限，一定程度上會造成搬遷居民與本地市民之間的居住分化和階層分化。二是群體之間溝通渠道不暢。土地是農民的生活來源，土地衍生出的“鄉”，是農戶社會關系和網絡的生活共同體。易地扶貧搬遷打破了貧困戶原有的社會圈子，生活的共同體也不復存在，來自不同村莊的搬遷戶風俗習慣不同，貧困戶素質差異大，原住民認為移民搶奪了他們珍貴資源而產生歧視和排斥心理，移民之間、移民與原住民相互溝通的渠道不夠順暢，各群體之間存在心理隔閡，給社區管理工作提出更高要求。三是社區融入面臨觀念差異。貧困群眾搬進新社區面臨著思想觀念與生活、生產方式和交往方式的革新。由于貧困戶具有保守性、弱勢性特點，讓其主動融入城鎮(新社區)生活，成為新市民，仍面臨一些障礙，亟需從思想、生產和生活上加強引導。

三、工作建議

1.依靠市場主體選準發展思路。貧困地區自然資源、經濟基礎、農民素質不一，在發展扶貧產業時不能搞一個模式，地方政府行政命令不能過度干涉，要以市場為導向，因地制宜、因勢利導發展適合本地的特色產業。加快發展和壯大“一村一品”、“一村多品”，逐步形成具有貧困地區特色的主導產業帶；按照市場化運作方式，鼓勵和引導重點村圍繞市場、效益、訂單、中心城區建設調整產業結構，提高農產品附加值和競爭力；鼓勵重點村擴大產業規模，通過一戶帶多戶、多戶帶一村、一村帶多村的方式，逐漸形成扶貧主導產業基地，建立完善和推廣“公司+基地+貧困戶”“公司+基地+合作社+貧困農戶”等產業扶貧模式，走“小農戶大基地、小規模大群體”的發展路子。

2.依托政府服務推進產業扶貧。加強農產品供求信息收集、分析與研究，準確、及時、完整地向貧困群眾發布市場需求信息，實現千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場有效對接。鼓勵引導產業實行橫向聯合，建立完善各種行業協會、農村經濟合作組織、農村產業流通組織，集聚農戶資源，強化抵御市場風險的能力。針對本地主導產業種類，增加臍橙、蔬菜、油茶、制種等農業產業保險險種或價格保險，以保障貧困農戶切身利益。各級扶貧部門要以培養農村科技帶頭人、示范戶、致富能手為重點，大力培養造就能掌握農村實用技術、致富技術的鄉土人才，使他們成為帶頭人。同時要圍繞產業發展，做好勞動力轉移培訓；增加科技投入，以科技創新和進步為動力，增強產業產品市場競爭力和附加值；加強基礎設施建設，強化產業發展后勁。

3.因地因戶制宜優化住房建設。根據實際需求和發展需要，設計多種可供選擇的住房戶型。建議中央或省級層面對安置點人均住房面積標準實行彈性化管理方法，即根據不同農村地區住房結構和居住條件，在現有25平方米標準基礎上，設定20%的彈性，來適應當地農業生產特點、地區風俗和居住習慣。也可借鑒部分地區留出擴建房屋空間的經驗，讓搬遷戶在穩定脫貧銷號后，根據自身經濟條件改善和擴大住房面積。對部分有一定支付能力的搬遷戶，在不增加其負債的條件下，可以采取住房面積大小與支付能力掛鉤的差異化補貼政策。同時對于村里零散分布且居住條件差的貧困戶，可以依托農村危房改造項目實現房屋就地翻新，使貧困戶能夠在原住地改善居住條件，避免因搬遷“人地分離”造成諸多生產、生活不便。

4.多渠道多層次組織幫扶就業。搭建企業和搬遷群眾供需對接平臺，有計劃、有組織地輸出勞動力到外地務工。對已在縣外、省外穩定務工就業的，應逐戶逐人建立就業臺賬，做好跟蹤服務。對本地企業用工需求進行全面調查，逐個企業對接落實就業崗位，鼓勵企業積極吸納搬遷群眾就業，對優先安排易地扶貧搬遷群眾就業的用工企業，給予適當政策優惠。加大城鎮和社區環衛、綠化、安保、交通協管、公共設施管護等公益性崗位開發力度，優先安排搬遷貧困戶中的就業困難人員就業。提高搬遷貧困戶自我發展能力，建立搬遷貧困戶家庭就業能力信息庫和本地、外地企業用工需求數據庫，有針對性地指導制定就業計劃。結合搬遷群眾自身條件、就業意向、市場需求，有針對性地開展職業技能培訓。政府統籌處理好搬遷安置與后續發展、穩定脫貧的關系，注重強化搬遷資金項目監管，注重防范處理搬遷中各類風險，使貧困群眾不因搬遷舉債，不因搬遷喪失生活來源，不因搬遷降低生活質量，搬遷后能夠實現穩定脫貧，真正做到讓貧困群眾搬得出、穩得住，有事做、能致富。

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